灵活用工，指不同于传统标准用工的其他用工形式，包括劳务派遣、非全日制用工等非标准劳动关系，也包括劳务外包、劳务承揽、在校生实习、退休返聘、个体经营等非劳动关系，还包括数字经济、平台经济伴生的新模式新业态就业。

灵活用工的发展给企业和劳动者带来的，不仅仅是增加了企业用工和劳动者就业的多样性、灵活性与用工关系的改变，也为宏观政策和制度的创新、管理和优化，提出了亟需研究解决和完善的课题。

一、灵活就业发展迅猛

当前，外卖送餐员规模不断扩大，已达到770万。我国就业人口有7.7亿，外卖送餐员就占了1%。

目前全国共有236家网约车平台，取得认证的网约车驾驶员超过351万人。

同城即时速递主要平台“闪送”显示，该平台在2020年已有90万闪送员。

全网网络主播账号超过1.3亿个。

灵活就业中，新业态就业人群占比不高，但发展迅猛，且集中在一二线城市。2018年后，用人单位出现了大量劳务派遣向劳务外包的转变。劳务派遣的比重与原来的80—90%下降到50%左右，劳务外包最高甚至达到了60%至70%。

在标准劳动关系下企业用工成本最高，不仅有工资、社会保险费、终止或解除合同的补偿，还存在大量的隐性成本，例如管理中普遍存在签约难、调岗难、沟通难、解除难等很高的摩擦性成本，以及可能出现的未签劳动合同的双倍工资、对调岗不服的仲裁诉讼；同时，一旦建立标准劳动关系，辞退员工将更难。只要不符合法定事由，即为违法解除劳动合同。加上“老、弱、病、残、孕”不得解除或终止劳动合同的负担，以及员工泡病假、泡孕产假甚至泡工伤的各类用工泡沫，使得建立标准劳动关系的企业用工成本大、风险高、负担重。

与标准劳动关系形成鲜明对比的是，灵活就业具有很大的灵活性和自主性。企业可以根据生产经营的需要，随时增员减员。如遇不符合要求的人员，也可以通过第三方减少磨擦成本和规避不可控的隐性成本，从而也避免了解雇员工的风险和成本，大大提高管理效能。可见，立法对于标准劳动关系的严格管制，以及《劳动合同法》等规定中，对于企业用工所规定的明显不合法理的违法成本，不仅不利于保障劳动者合法权益，反而使企业不愿意招用标准劳动关系的员工。从效果上看，显然是不利于促进就业的消极因素。

二、灵活用工人员的社会保障现状

随着行业总体的人工成本逐年快速增长，为克服由此对企业造成的沉重压力，一些用工单位强烈希望用工方式变得更加灵活，在招聘和解除环节最好更“活”，实现“呼之即来，挥之即去”，在效率和薪酬福利上既要让“马儿” “跑得快”，又要尽量“少吃草”。

为此，有些企业采用了建立在计件制基础上的劳务外包，还有些企业则与灵活就业的劳动者就“非全日制”用工方式达成一致，实际工作时间是按标准工时，甚至加班加点也突破了规定的时限，结算时把工资、奖金、福利、加班费、津贴、社保费用等捆绑在一起，采用以小时单价结算，不存在支付加班加点费。

这样做法对企业而言在没有增加人工成本支出，甚至还“省”去了年年因调整社保基数而增加的工资支出和离职时的经济补偿金。但是从保障劳动者合法权益角度看，这样的做法不合法，也不尽合理、合情。

如从事劳务外包的劳动者个人所取得的报酬，包含了工资、奖金、福利、加班费、津贴、社保等各种费用，同时由于企业不为其代扣个人应当自付的社会保险等费用，他们实际到手的收入提高了不少，于是即时的满足感也比较高。但是他们由于没有按灵活就业应当缴纳的规定保险费用，忽视了自己是在预支了“明天的钱”。

众包骑手的社会保障实况

当记者采访四川达州来沪三年平台众包骑手孙国富，问他们有没有社保？他表示：“我可以告诉你，基本都没有。干外卖员的基本分三种。其中最多的就是众包骑手，谁都能干，你只要上传健康证，办完手续，明天就能上班，说白了就是兼职骑手；第二种就是外包骑手，平台和那些外包公司签协议的，这种骑手就算是外包公司的人；只有第三种专送骑手，和平台签劳动合同，那才是美团的员工。”据他了解，专送骑手数量极少，就他干的这个片区来说，可谓是凤毛麟角。绝大多数的同行，都是外包或众包骑手，其中又以众包为主。

一方面，不少外包公司不规范，许多都会给骑手暗示，每月多给你点收入，但就不缴纳社保了。不少年轻人看重到手的钱，就答应了。另一方面，就算是给你缴社保，也绝对不会按照上海的社保缴纳基数来给你交，而是会选择一些基数较低的省市来缴。换句话说，你明明在上海打工，或许社保缴的却是深圳的。

“其实，对于我们这些干了几年的人来说，当然知道社保的重要性，早参加、按时缴费对于个人今后都有好处。为了这件事，我专门去上海的社保部门问过，像我们这种外地户籍的外卖员，能不能在上海按照灵活就业来自主缴纳社保，但可惜的是，对方回复我说，因为户籍限制，没法办理。”

他的一些朋友，为了子女能在上海读书，也花了不少心思，甚至愿意在上海买房，但居转户办理中，光一条社保缴纳时限就“卡壳”了。

所以，有些人就会铤而走险，找一些所谓的“代缴社保”公司帮忙操作。他也咨询过这些公司，不仅每月的社保钱要你自己出，还要给他们“管理费”，加在一起一个月要超过3000多元，又贵又有风险性。

孙国富说：“我现在也没啥办法，只能让老家的家人帮忙在当地缴纳社保。其实，我就有一点想不明白，我也算是在为这个城市做贡献，为啥想缴个上海社保咋就不行呢？”

浦东劳动保障学会调研显示，其实用工企业、劳务输出机构对灵活用工中法律风险的认识其实是比较清晰的，很多企业对上述四项因素能关注到其中的二至三项，即使某些企业打“擦边球”，采取此种所谓“三赢”的做法，他们实际上也明白这样操作长远的后果和危害。

三、灵活用工的政策演变及趋势

国家对于灵活就业的政策演变也历经了三个阶段。

1. 支持鼓励创新阶段（2014-2018）

2016年7月26日中共中央政治局召开会议强调：“降成本的重点是增加劳动力市场灵活性、抑制资产泡沫和降低宏观税负”。2016年7月交通部等七部委发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》：“网约车平台与驾驶员根据工作时长、服务频次等特点签订多种形式的劳动合同或者协议”。

2. 包容审慎监管阶段（2018-2020）

2019年8月，国务院发布《国务院办公厅关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》（国办发〔2019〕38号）：“落实和完善包容审慎监管要求，推动建立健全适应平台经济发展特点的新型监管机制”。2018年11月7日，国务院下发《关于支持自由贸易试验区深化改革创新若干措施的通知》，提出：“增强企业用工灵活性，支持自贸试验区内制造企业生产高峰时节与劳动者签订以完成一定工作任务为期限的劳动合同、短期固定期限劳动合同；允许劳务派遣员工从事企业研发岗位临时性工作”。

3. 全面规范管理阶段（2020年至今）

2020年7月15日，国家发改委、中央网信办、工业和信息化部等13部门联合印发《关于支持新业态新模式健康发展 激活消费市场带动扩大就业的意见》，首次明确提出了15个新业态新模式，重点提升数字化转型公共服务能力和平台“赋能”水平，要求保障制度，适应基于互联网平台的新型就业形态和模式发展，完善自主就业、灵活就业、“副业创新”、打造兼职就业、副业创业等多种形式蓬勃发展格局。

《意见》提出，强化灵活就业劳动权益保障，探索多点执业。探索适应跨平台、多雇主间灵活就业的权益保障、社会保障等政策。完善灵活就业人员劳动权益保护、保费缴纳、薪酬等政策制度，明确平台企业在劳动者权益保障方面的相应责任，保障劳动者的基本报酬权、休息权和职业安全，明确参与各方的权利义务关系。

2020年7月22日，李克强总理在国务院常务会议上强调：“我们既要保护灵活就业者的合法权益，也要给企业一定的灵活性，以便企业创造更多的就业岗位。”李克强说：“过去很多人一讲就业就是‘固定工’，现在要转变这种观念。”“我们支持的非全日制就业，可能是‘临时工’，也可能是一个人服务几个单位、兼职几份工作。这对提升居民收入大有帮助。”

2020年7月28日，国务院办公厅发布《关于支持多渠道灵活就业的意见》（国办发（2020）27号），提出把支持灵活就业作为稳就业和保居民就业的重要举措，坚持市场引领和政府引导并重、放开搞活和规范有序并举，顺势而为、补齐短板，因地制宜、因城施策，清理取消对灵活就业的不合理限制，强化政策服务供给，创造更多灵活就业机会，激发劳动者创业活力和创新潜能，鼓励自谋职业、自主创业，全力以赴稳定就业大局。

2021年7月7日的国务院常务会议明确提出“适应新就业形态，推动建立多种形式、有利于保障劳动者权益的劳动关系”。会后多部委联合印发《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见 （人社部发〔2021〕56号）》，要求对于符合确立劳动关系情形的，企业应当依法与劳动者订立劳动合同。不完全符合确立劳动关系情形但企业对劳动者进行劳动管理的，指导企业与劳动者订立书面协议，合理确定企业与劳动者的权利义务。个人依托平台自主开展经营活动、从事自由职业等，按照民事法律调整双方的权利义务。

从政策发展趋势看，首先，灵活用工的认定标准将更加清晰，维权将更加精准。总体来看，劳动法律规范下的灵活用工，因其仍在劳动关系的范畴内，必须依法适用劳动标准，参加社会保险，否则会存在违法风险；民事法律规范下的用工，因其权利义务完全由双方协商约定，不受劳动法律法规规定的强制性劳动标准和用工制度所制约，法律风险相对较低，但操作要求较高。

其次，对于灵活就业人员的保障制度将更加完善。如建立平台用工的劳动基准制度，包括完善定价与报酬保障制度、连续在线时长控制制度、纠纷申诉及救济制度等。

在最低工资适用上，将健全最低工资和支付保障制度，推动将不完全符合确立劳动关系情形的新就业形态劳动者纳入制度保障范围；

在工作时间上，将完善休息制度，推动行业明确劳动定员定额标准，科学确定劳动者工作量和劳动强度；

在督促企业按规定合理确定休息办法上，将在法定节假日支付高于正常工作时间劳动报酬的合理报酬；

在社会保险上，将组织未参加职工基本养老、职工基本医疗保险的灵活就业人员，按规定参加城乡居民基本养老、城乡居民基本医疗保险，做到应保尽保；

在职业伤害保障上，将强化职业伤害保障，以出行、外卖、即时配送、同城货运等行业的平台企业为重点，组织开展平台灵活就业人员职业伤害保障试点，平台企业应当按规定参加；

在劳动报酬分配上，将督促企业制定修订平台进入退出、订单分配、计件单价、抽成比例、报酬构成及支付、工作时间、奖惩等直接涉及劳动者权益的制度规则和平台算法，充分听取工会或劳动者代表的意见建议，将结果公示并告知劳动者。

从当前来看，企业和员工都省钱，但其实也会造成企业用工成本和风险的不可控和员工的权利无法从根本上得到保障的问题，长此以往也将使社会保险制度无法落到实处，而产生劣币驱逐良币的不良现象。因此，建议有关部门积极探索社会出现的新用工现象与灵活就业存在的问题，尽快建立与灵活就业相适应的法律制度，使各类灵活用工有法可依，同时建立与灵活就业相匹配的社会保障体系，出台灵活用工社会保险费缴纳和待遇支付办法，对新业态社会保险可“拆包”设计，使灵活就业不再成为社会保险的真空地带。